Emolumentos – Consulta – Regularização fundiária de interesse social – Isenções referentes às custas e aos emolumentos para registros decorrentes de regularização fundiária de interesse social – Inadmissibilidade de limitações às isenções embasadas no estrato social dos beneficiários, no valor venal dos imóveis, na finalidade da ocupação, na espécie do título e na existência de outros bens imóveis em nome dos beneficiários – Orientação normativa com relação ao caráter formal da qualificação registrária realizada no âmbito da regularização fundiária – Reforma da decisão da Corregedoria Permanente, então proferida com força normativa, restringindo o campo de aplicação das normas de isenção.




Número do processo: 113430

Ano do processo: 2015

Número do parecer: 108

Ano do parecer: 2016

Parecer

PODER JUDICIÁRIO

TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO

CORREGEDORIA GERAL DA JUSTIÇA

Processo CG n° 2015/113430

(108/2016-E)

Emolumentos – Consulta – Regularização fundiária de interesse social – Isenções referentes às custas e aos emolumentos para registros decorrentes de regularização fundiária de interesse social – Inadmissibilidade de limitações às isenções embasadas no estrato social dos beneficiários, no valor venal dos imóveis, na finalidade da ocupação, na espécie do título e na existência de outros bens imóveis em nome dos beneficiários – Orientação normativa com relação ao caráter formal da qualificação registrária realizada no âmbito da regularização fundiária – Reforma da decisão da Corregedoria Permanente, então proferida com força normativa, restringindo o campo de aplicação das normas de isenção.

Excelentíssimo Senhor Corregedor Geral da Justiça,

O MM Juiz Corregedor Permanente do 2º RI de São José dos Campos, diante de caso concreto levado ao seu conhecimento mediante consulta formulada pelo Oficial de Registro daquela serventia predial, resolveu que a isenção de emolumentos relativa à regularização fundiária de interesse social alcança apenas as pessoas cadastradas pelo ente municipal que ocupam lotes cujo valor venal não supere 6.000 Unidades Fiscais do Estado de São Paulo (UFESPs).[1]

Deliberou que tanto na situação objeto da consulta como nos demais casos de lotes vagos em que o valor venal exceda a 6.000 UFESPs,os Oficiais do 1º e do 2º RI de São José dos Campos poderão cobrar emolumentos, nos mesmos moldes então do decidido nos autos do processo CG n.º 2014/127850, com a aprovação do parecer n.º 281/2014, de autoria da MM Juíza Assessora da Corregedoria Ana Luiza Villa Nova, pelo e. Des. Hamilton Elliot Akel.[2]

Depois disso, o MM Juiz Corregedor Permanente, com o propósito de uniformizar o entendimento administrativo sobre a cobrança de emolumentos nas regularizações fundiárias de interesse social a ser adotado no Estado de São Paulo, provocou esta Corregedoria Geral da Justiça, particularmente, para que as isenções legais abranjam somente as pessoas cadastradas pelo ente municipal que ocupam lotes cujo valor venal não supere 6.000 UFESPs.[3]

Houve, em seguida, manifestação da Associação dos Registradores Imobiliários de São Paulo (ARISP), favorável, no caso, à normatização[4], sucedida pela juntada aos autos de cópia do Provimento n.º 44, de 18 de março de 2015, editado pela Corregedoria Nacional de Justiça[5].

É o relatório. OPINO.

A r. decisão do MM Juiz Corregedor Permanente do 2º RI de São José dos Campos, proferida à vista de um caso concreto, autorizou a cobrança de emolumentos como contrapartida pela inscrição de um instrumento (termo) de especialização de fração ideal registrada, outorgado pela Prefeitura Municipal de São José dos Campos, no bojo de regularização fundiária de interesse social que promove no loteamento regularizado denominado Chácaras Araújo II.[6]

Na linha do resolvido para o caso concreto, e diante da dúvida levantada pelo Oficial, permitiu, em deliberação tomada com força normativa no âmbito da Corregedoria Permanente, a cobrança de emolumentos, nas situações pertinentes a regularizações fundiárias de interesse social,sempre que as inscrições se refiram a lotes vagos cujo valor venal exceda a 6.000 UFESPs.[7]

Com relação ao decidido para o caso concreto que ensejou a consulta formulada pelo Oficial, o subitem 80.2. do Cap. XIII das NSCGJ, em sintonia com a regra do art. 29, § 1º, da Lei Estadual n.º 11.331/2002, respalda sua pronta aplicação, se garantida possibilidade de manifestação e de recurso ao usuário de serviço interessado, para quem restou desfavorável o resolvido. Entretanto, nestes autos, não há noticia, nem a respeito da plena observância da ampla defesa nem sobre o desembolso dos emolumentos.

No tocante ao objeto próprio deste processo, voltado à uniformização de entendimento administrativo a respeito da cobrança de emolumentos no ambiente da regularização fundiária de interesse social, é de rigor rever a orientação normativa definida pelo MM Juiz Corregedor Permanente, nada obstante a consideração e respeito pela compreensão exposta na fundamentação desenvolvida em sua r. decisão.

A isso leva o reexame obrigatório previsto no art. 29, § 2º, da Lei Estadual nº 11.331/2002, e no subitem 80.1. do Cap. XIII das NSCGJ, pois a diretriz firmada extrapola o poder normativo das Corregedorias das serventias imobiliárias, ao temperar, na seara administrativa,regras de isenção normatizadas em leis federais, então insuscetíveis de flexibilização e afastamento (parcial que seja) mesmo por meio de leis estaduais.

De saída, é oportuno lembrar e destacar que o § 15 acrescentado, pela Lei n.º 10.931/2004, ao texto do art. 213 da Lei n.º 6.015/1973, dispõe, em termos categóricos, que “não são devidos custas e emolumentos notariais ou de registro decorrentes de regularização fundiária de interesse social a cargo da administração pública.” (grifei e sublinhei).

Nessa trilha, a Corregedoria Nacional de Justiça, ao desenvolver o comando normativo desse preceito legal, no art. 30 do Provimento n.º 44/2015, foi peremptória, ao não estabelecer, afinada com a ratio legis, qualquer restrição em relação à isenção associada aos atos de registropraticados no âmbito de regularização fundiária de interesse social promovida pelo poder público:

Art. 30. Não serão cobrados custas e emolumentos para os atos de registro decorrentes de regularização fundiária de interesse social a cargo da administração pública.

Posteriormente, a Lei n.º 11.481/2007 e a Lei n.º 12.424/2011 acrescentaram, à Lei n.º 6.015/1973, respectivamente, o art. 290-A, caput e incs. I e II, e o inc. III do art. 290-A, com as redações que seguem, reproduzidas pelos incs. I, lI e III do subitem 304.1. do Cap. XX das NSCGJ:

Art. 290-A. Devem ser realizados independentemente do recolhimento de custas e emolumentos:

I – o primeiro registro de direito real constituído em favor de beneficiário de regularização fundiária de interesse social em áreas urbanas e em áreas rurais de agricultura familiar;

II – a primeira averbação de construção residencial de até 70 m² (setenta metros quadrados) de edificação em áreas urbanas objeto de regularização fundiária de interesse social.

III – o registro de título de legitimação de posse, concedido pelo poder público, de que trata o art. 59 da Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009, e de sua conversão em propriedade. (grifei)

Por sua vez, a Lei n.º 11.977/2009, estabeleceu, em seu art. 68, com texto idêntico ao gravado no item 304 do Cap. XX das NSCGJ, que “não serão cobrados custas e emolumentos para o registro do auto de demarcação urbanística, do titulo de legitimação e de sua conversão em título de propriedade e dos parcelamentos oriundos da regularização fundiária de interesse social.”

Desse modo, os atos registrais acima mencionados, inseridos em procedimentos de regularização fundiária de interesse social, não demandam custas e emolumentos. Independentemente do valor dos bens imóveis, a prática desses atos, por força de lei federal, com a qual a normatização administrativa desta E. CGJ se harmoniza, não autoriza a cobrança de custas e emolumentos.

Na situação em apreço, para justificar a exigência de custas e emolumentos, aqui descartada, descabe invocar a Lei Estadual n.º 13.290/2008, anterior inclusive à Lei n.º 11.977/2009. Em particular, é inoportuna a referência ao item 14 e aos seus subitens que, então, por meio daquela lei estadual, foram acrescentados à Tabela II anexa à Lei Estadual n.º 11.331/2002, para tratar de custas e de emolumentos oriundos de registro do primeiro título aquisitivo de imóvel em favor de beneficiário de regularização fundiária de interesse social, bem como de registro da alienação de bem imóvel e de correspondentes garantias reais em empreendimentos habitacionais de interesse social.

A legislação estadual, com efeito, não serve de base para oportunizar a cobrança de custas e emolumentos vedados, de forma expressa, pela legislação federal. Não se presta, além do mais, assim como qualquer deliberação das Corregedorias das serventias prediais, a impor limites, a condicionar, a conter as amplitudes subjetiva e objetiva da norma federal, a limitar o campo de incidência das regras de isenção incorporadas à Lei n.º 6.015/1973 e daquela depois positivada na Lei n.º 11.977/2009, ainda mais à luz do § 2º do art. 236 da CF.

Sob outro prisma, o estrato social dos beneficiários da regularização fundiária de interesse social, tal como (já se afirmou) o valor dos bens imóveis, não é determinante para incidência das normas de isenção. O poder aquisitivo (classe social, condição socioeconômica) desses beneficiários não é requisito para fins de isenção.

A propósito, consoante definição plasmada no art. 47, VII, da Lei n.º 11.977/2009, considera-se regularização fundiária de interesse social a regularização fundiária de assentamentos irregulares ocupados, predominantemente – não exclusivamentepor populações de baixa renda.

E por assentamentos irregulares, entendem-se, nos termos do art. 47, VI, da Lei n.º 11.977/2009, as “ocupações inseridas em parcelamentos informais ou irregulares, localizadas em áreas urbanas públicas ou privadas, utilizadas predominantemente para fins de moradia” (grifei), ou seja, quero destacar, a regularização fundiária, e aí pouco importa se de interesse social ou específico, pode contemplar, também, áreas e lotes não vocacionados à moradia.

Exige-se apenas que prevaleçam, nos assentamentos irregulares, ocupações com finalidade residencial. Enfim, a regularização fundiária, de interesse social ou específico, pode, secundariamente, em caráter eventual, sem desnaturar-se, beneficiar, por exemplo, prestadores de serviços, empresários, cujas atividades, de mais a mais, são essenciais ao desenvolvimento das funções sociais da cidade; prestam-se aos fins da regularização fundiária, definidos no art. 46 da Lei n.º 11.977/2009.

Convém ainda ponderar que o cadastramento das pessoas envolvidas, particularmente dos moradores/ocupantes das áreas e lotes dos assentamentos irregulares, a ser realizado pelo poder público e, mormente, pelo ente municipal, integra o procedimento administrativo de regularização fundiária, sua etapa inicial, preliminar, e, por força de lei, qualifica-se como requisito para concessão do título de legitimação de posse[8], mas não serve de critério a orientar as isenções relativas aos atos registrais ligados à regularização fundiária de interesse social.

A esse respeito, não compete ao Oficial sindicar o cadastramento daqueles favorecidos pela titulação, confiada, ope legis, ao poder público, e tampouco lhe cabe, com intuito de escapar das regras de exceção à remuneração dos serviços registrais, apurar a real ocupação dos lotes e das áreas pelos beneficiários da regularização fundiária de interesse social.

A circunstância eventual desses beneficiários serem proprietários de outros bens imóveis é, do mesmo modo, indiferente para efeito de cobrança de custas e emolumentos, malgrado relevante ao juízo de qualificação registral. Dito de outra forma, pode justificar a recusa da inscrição, a desqualificação da legitimação de posse, assim como de sua conversão posterior em título de propriedade, mas não, vale insistir, a exclusão das isenções legais.

Para incidência das normas de isenção – daquelas resultantes dos arts. 213, § 15, 290-A, I, lI e III, da Lei n.º 6.015/1973, e 68, da Lei n.º 11.977/2009 –, decisiva, inelutavelmente, é a qualificação da regularização fundiária como de interesse social, definida assim pelo poder público, mediante análise que não se sujeita ao controle do Registrador. A qualificação registral que lhe é atribuída não possibilita a revisão da classificação da regularização fundiária, que, na linha do art. 53, caput, da Lei n.º 11.977/2009, deve ser aprovada pelo Município.

O item 276 do Cap. XX das NSCGJ é claro a esse respeito, ao regulamentar, com precisão, que o controle de legalidade a ser exercido pelo Registrador, quanto às aprovações expressas pelos órgãos competentes no âmbito dos procedimentos de regularização fundiária, é meramente formal.

Em sintonia com essa compreensão, o art. 10 do Provimento n.º 44/2015 da Corregedoria Nacional de Justiça prescreve, sem deixar margem alguma a dúvidas, que “para os atos de registro de regularização fundiária de interesse social é suficiente a declaração do Municípiode que a área pode ser objeto dessa modalidade de regularização…”. (grifei)

Portanto, uma vez valorado o todo acima exposto, a orientação normativa fixada pelo MM Juiz Corregedor Permanente do 1º e do 2º RI de São José dos Campos não merece subsistir. Os critérios instituídos como condição para incidência das normas legais de isenção inovam a ordem jurídica. O fato de lotes regularizados estarem (de fato) desocupados e seus expressivos valores não balizam a isenção.

O equívoco cadastramento de moradores/ocupantes dos lotes e das áreas a serem regularizadas, a falha apreensão sobre a real natureza (a verdadeira espécie) da regularização fundiária deflagrada, sua desvirtuação, a condescendência, a tolerância insinuada com intentos especulativos, a má-fé eventual de agentes públicos, agentes promotores e de beneficiários da regularização fundiária, ainda que merecedores e passíveis de apuração e controle jurisdicional (mormente sancionatório), não autorizam, por si, e ainda que nobres e elevados seus propósitos, a recusa de inscrições nem a desconsideração de isenções legais.

Por outro lado, a par da cassação da diretriz fixada pela Corregedoria Permanente, é necessário, pelas razões apresentadas, rever, forte no dever/poder de autotutela, a decisão que, para a hipótese concreta objeto da consulta formulada pelo Oficial do 2º RI de São José dos Campos,deferiu a cobrança de emolumentos, desautorizada, no entanto, pontuou-se acima, pela legislação (à época já) em vigor.

Em atenção ao caso concreto submetido ao MM Juiz Corregedor Permanente, impõe sublinhar que a legitimação de posse não é o único instrumento legal de política urbana dirigido à titulação dos ocupantes de lotes regularizados no âmbito da regularização fundiária de interesse social. Sequer é o mais adequado, apesar da impropriedade técnica em que incorreu o §2º do art. 59 da Lei n.º 11.977/2009, para as situações que se referem aos coproprietários da gleba a ser regularizada ou aos titulares de cotas ou frações ideais registradas.

Ora, para quem é titular de direito de propriedade, não faz sentido – seria aliás em retrocesso – a concessão da legitimação de posse. E isso não passou despercebido pela normatização idealizada pioneiramente por esta E. CGJ, conforme se nota no texto do item 298 do Cap. XX das NSCGJ:

Item 298. Na regularização fundiária iniciada por demarcação urbanística e nas hipóteses em que esta é dispensada, nos termos dos itens 296.6 e 298.3, após a regularização das unidades imobiliárias, com a abertura das matrículas respectivas, nelas serão registrados os títulos de direito real ou de legitimação de posse apresentados e aptos a registro.

Por isso, legítima a opção feita, in concreto, pelo instrumento de especialização de fração ideal registrada: de fato, pelo que se infere da documentação apresentada, Benedita Alves da Silva Dalacqua, Belmiro Antonio Dalacqua, em relação ao lote 5 da quadra E do loteamento Chácara Araújo II, e Annita Passos Martins da Costa, quanto ao lote 12 da quadra F do loteamento Portal do Céu, já eram titulares de direito de propriedade nos loteamentos regularizados.[9]

Esse instrumento de especialização de fração ideal registrada, inclusive, é tratado no item 279 do Cap. XX das NSCGJ, que aborda a situação de frações ideais registradas não especializadas no projeto de regularização, bem como no subitem 282.4., quando essas frações ideais são relacionadas pelo ente municipal, dentro do projeto de regularização fundiária, com identificação dos lotes e das quadras, a dispensar o procedimento de regularização fundiária regrado no item 293 e seguintes do Cap. XX das NSCGJ.

Logo, se a especialização de fração ideal registrada integra o projeto de regularização fundiária de interesse social do qual resulta o parcelamento regularizado, a inscrição do título (instrumento) correspondente não se sujeita à cobrança de custas e emolumentos. Para tanto, basta a alusão à norma do art. 290-A, I, da Lei n.º 6.015/1973, reproduzida pelo subitem 304.1, I, do Cap. XX das NSCGJ.

Se isso não fosse suficiente, a isenção, no caso, também decorre da regra do §15 do art. 213 da Lei n.º 6.015/1973, cuja força vinculante é reforçada pelo art. 30 do Provimento n.º 44/2015 da Corregedoria Nacional de Justiça, tendo em vista que a regularização analisada ficou a cargo da administração pública. De mais a mais, há, ainda, o reforço da norma oriunda do art. 68 da Lei n.º 11.977/2009, da qual deriva o item 304 do Cap. XX das NSCGJ.

No que toca ao precedente representado pelo parecer n.º 281/2014-E, de autoria da MM Juíza Assessora da Corregedoria Ana Luiza Villa Nova, lançado no processo n.º 2014/127850, observo que, lá, para autorizar a exigência de emolumentos decorrentes do registro de compra e venda, da qual não participou ente público, concluiu-se que os adquirentes não eram beneficiários de regularização fundiária. Destarte, não serve de paradigma para a situação em exame.

Por fim, é inapropriado, nessa via administrativa, apurar, e eventualmente declarar, a inconstitucionalidade das regras de isenção, que não se apresenta, ademais, manifesta, especialmente se valorado que estabelecidas por leis federais, veículo constitucionalmente adequado para dispor sobre as normas gerais a respeito de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e registrais[10].

Não se desprezam, não se desconhecem, de resto, os fortes argumentos que criticam uma suposta positivação de cortesia com chapéu alheio, a sacrificar os delegados dos serviços extrajudiciais, e que estaria afinada com a ideia de que não há almoço grátis. De todo modo, é inoportuno, neste expediente, averiguar a justeza das normas de isenção.

Contudo, desapegando-se de uma visão imediatista, de curto alcance, é razoável antever vantagens futuras aos tabeliães e aos oficiais advindas dessa facilitação de acesso ao registro. Certamente, a regularização fundiária, instrumento de dinamização da economia, ativa e potencializa o mercado imobiliário formal, a incentivar a criação e a fomentar a circulação de riqueza, em benefício mediato dos delegatários dos serviços notariais e registrais.

Isto posto, o parecer que respeitosamente submeto à apreciação de Vossa Excelência propõe a) a reforma da decisão que, a um só tempo, nos autos do pedido de providências n.º 29/10, a.l) deferiu a cobrança de emolumentos para o caso concreto pertinente ao registro de uminstrumento de especialização de fração ideal registrada, outorgado a beneficiários de regularização fundiária de interesse social promovida pelo poder público, e a.2) excluiu, na linha do resolvido, as isenções de emolumentos instituídas por lei, relativas à regularização fundiária de interesse social, nas situações que, então, no âmbito da Corregedoria Permanente do 1º e do 2º RI de São José dos Campos, envolvam áreas ou lotes vagos cujo valor venal exceda a 6.000 UFESPs; b) a fixação de diretriz normativa no sentido de que as isenções de custas e emolumentos relacionadas com a regularização fundiária de interesse social – positivadas nos arts. 213, § 15, 290-A, I, II e III, da Lei n.º 6.015/1973, 68, da Lei n.º 11.977/2009, no art. 30, do Provimento n.º 44/2015 da Corregedoria Nacional de Justiça, no item 304 e no subitem 304.1, do Cap. XX das NSCGJ –, não admitem temperamentos em função do estrato social dos beneficiários, do valor venal dos imóveis, da finalidade da ocupação, da espécie de título outorgado aos moradores (ocupantes) e da existência de outros bens imóveis registrados em nome dos beneficiários; e c) a orientação normativa de que aos Oficiais de Registro não cabe, no exercício da qualificação registral, desconsiderar a aprovação da regularização fundiária (pelo ente municipal) como sendo de interesse social, tampouco sindicar o cadastramento dos favorecidos pela titulação e a real ocupação dos lotes e das áreas contemplados pela regularização fundiária.

Sub censura.

São Paulo, 13 de maio de 2016.

Luciano Gonçalves Paes Leme

Juiz Assessor da Corregedoria

DECISÃO: Aprovo o parecer do MM. Juiz Assessor da Corregedoria e, por seus fundamentos, que adoto, a) reformo a decisão que, a um só tempo, nos autos do pedido de providências n.º 29/10, a.1) deferiu a cobrança de emolumentos para o caso concreto pertinente ao registro de um instrumento de especialização de fração ideal registrada, outorgado a beneficiários de regularização fundiária de interesse social promovida pelo poder público, e a.2) excluiu, na linha do resolvido, as isenções de emolumentos instituídas por lei, relativas à regularização fundiária de interesse social, nas situações que, então, no âmbito da Corregedoria Permanente do 1.º e do 2.º RI de São José dos Campos, envolvam áreas ou lotes vagos cujo valor venal exceda a 6.000 UFESPs; b) fixo a diretriz normativa no sentido de que as isenções legais de custas e emolumentos relacionadas com a regularização fundiária de interesse social – positivadas nos arts. 213, § 15, 290-A, I, II e III, da Lei n.º 6.015/1973, 68, da Lei n.º 11.977/2009, no art. 30, do Provimento n.º 44/2015 da Corregedoria Nacional de Justiça, no item 304 e no subitem 304.1, ambos do Cap. XX das NSCGJ -, não admitem temperamentos em função do estrato social dos beneficiários, do valor venal dos imóveis, da finalidade da ocupação, da espécie de título outorgado aos moradores/ocupantes e da existência de outros imóveis registrados em nome dos beneficiários; e c) firmo a orientação normativa de que aos Oficiais de Registro não cabe, no exercício da qualificação registral, desconsiderar a aprovação da regularização fundiária (pelo Município) como sendo de interesse social, tampouco sindicar o cadastramento dos favorecidos pela titulação e a ocupação dos lotes e áreas abrangidos pela regularização fundiária. Oficie-se ao MM Juiz Corregedor Permanente do 1.º e do 2.º RI de São José dos Campos, com cópias do parecer e desta decisão, para as providências necessárias em atenção ao resolvido nestes autos. Oficie-se à ARISP, com cópias do parecer e desta decisão. Cumpra a DICOGE o disposto no § 3.º do art. 29 da Lei Estadual n.º 11.331/2002. Publique-se. São Paulo, 17 de maio de 2016. (a) MANOEL DE QUEIROZ PEREIRA CALÇAS, Corregedor Geral da Justiça.

Diário da Justiça Eletrônico de 24.05.2016

Decisão reproduzida na página 57 do Classificador II – 2016

Notas:

[1] Fls. 26-27.

[2] Fls. 5-13 e 26-27.

[3] Fls. 2 e 42.

[4] Fls. 59.

[5] Fls.61-71.

[6] Fls. 14, 26-27, 43-45 e 52-53.

[7] Fls. 26-27 e 52-53.

[8] Cf. art. 58, § 1º e 59, §§ 1º e 2º da Lei n.º 11.977/2009.

[9] Fls. 14, 21 e 50.

[10] Art. 236, § 2º, da CF.

Fonte: INR Publicações.

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