Apelação – Mandado de segurança – Serventia extrajudicial – Dispensa imotivada – Preliminar – Legitimidade passiva ad causam – A natureza jurídica dos serviços executados pelos cartórios extrajudiciais é de Direito Público – Transferência da responsabilidade pela execução dos serviços que se dá por meio de ato de delegação, formalizado por concurso público, investindo o agente privado como autoridade pública – Poder de decisão passível de controle pelo Poder Judiciário – Inteligência do Enunciado nº 510, da Súmula do Excelso Pretório – Mérito – (…) – Funcionário de serventia extrajudicial que optou pelo regime jurídico especial ou híbrido, na forma do art. 48, §2º, da Lei Federal nº 8.935/94 – Dispensa do serviço que prescinde de prévio procedimento administrativo, uma vez que os serventuários não adquirem a estabilidade inerente apenas aos cargos de provimento efetivo – Inaplicabilidade do disposto no art. 19, do ADCT – Precedentes das Cortes Superiores – Legalidade do ato do Oficial de Registros – Sentença reformada – Denegação da ordem de segurança – Recurso provido em parte.




EMENTA

APELAÇÃO – MANDADO DE SEGURANÇA – SERVENTIA EXTRAJUDICIAL – DISPENSA IMOTIVADA – Preliminar: Legitimidade passiva ad causam – a natureza jurídica dos serviços executados pelos cartórios extrajudiciais é de Direito Público – transferência da responsabilidade pela execução dos serviços que se dá por meio de ato de delegação, formalizado por concurso público, investindo o agente privado como autoridade pública – poder de decisão passível de controle pelo Poder Judiciário – inteligência do Enunciado nº 510, da Súmula do Excelso Pretório. Mérito: Possibilidade de julgamento imediato da lide, nos termos do art. 515, §3º, do CPC – funcionário de serventia extrajudicial que optou pelo regime jurídico especial ou híbrido, na forma do art. 48, §2º, da Lei Federal nº 8.935/94 – dispensa do serviço que prescinde de prévio procedimento administrativo, uma vez que os serventuários não adquirem a estabilidade inerente apenas aos cargos de provimento efetivo – inaplicabilidade do disposto no art. 19, do ADCT – precedentes das Cortes Superiores – legalidade do ato do oficial de registros – sentença reformada – denegação da ordem de segurança. Recurso provido em parte. (TJSP – Apelação Cível nº 0001810–35.2009.8.26.0312 – Juquiá – 4ª Câmara de Direito Público – Rel. Des. Paulo Barcellos Gatti – DJ 07.04.2014)

RELATÓRIO

Vistos.

Trata–se de recurso de apelação interposto por FEIRUZ JAZE, nos autos do mandado de segurança impetrado pelo apelante contra ato dito coator do OFICIAL DE REGISTRO DE IMÓVEIS TÍTULOS E DOCUMENTOS E CIVIL DE PESSOA JURÍDICA DE JUQUIÁ, extinto, sem resolução do mérito, nos termos do art. 267, VI, do CPC, pelo Juízo “a quo”, uma vez reconhecida a ilegitimidade passiva ad causam da parte impetrada, por não representar qualquer tipo de “autoridade” apta a figurar em mandado de segurança, consoante r. sentença de fls. 183/185, cujo relatório se adota.

Em suas razões (fls. 200/232), sustentou, preliminarmente, a legitimidade da apelada para figurar no polo passivo domandamus, uma vez que a sua conduta é investida de autoridade por delegação da própria Administração Pública. Ainda como questão prejudicial, defendeu a necessidade de anulação do processo judicial, a partir da decisão do Juízo “a quo” que indeferiu o pedido liminar, tendo em vista que o ato judicial não teria sido publicizado. No mérito, discorreu sobre a ilegalidade do ato de dispensa imotivada praticado pelo oficial do cartório extrajudicial, sem qualquer prévio procedimento administrativo, sendo de rigor o provimento do apelo, no sentido de se conceder a ordem de segurança pleiteada na inicial.

Recurso regulamente processado, livre de preparo por ter sido o impetrante agraciado com o beneplácito da gratuidade judiciária (fl. 19), desafiando contrarrazões da apelada às fls. 281/303. Parecer do ilustre representante do Ministério Público pela desnecessidade de intervenção no feito, ante a natureza disponível do objeto da lide (fls. 179/181).

Este é, em síntese, o relatório.

VOTO

Insurge o impetrante contra a r. sentença de primeiro grau que extinguiu o mandamus, sem resolução do mérito, nos termos do art. 267, VI, do CPC, uma vez reconhecida a ilegitimidade passiva ad causam da parte impetrada, por não representar qualquer tipo de “autoridade” apta a figurar em mandado de segurança.

E, pelo que se depreende do acervo fático probatório coligido aos autos, o recurso comporta parcial provimento.

Anote–se, antes de se proceder ao enfrentamento das matérias atingidas pelo efeito devolutivo do recurso, que a atribuição dos serviços notariais e de registro às serventias extrajudiciais se dá mediante ato de delegação do Poder Público, conforme disposição do art. 236, da CF/88.

Art. 236. Os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público.

§ 1º – Lei regulará as atividades, disciplinará a responsabilidade civil e criminal dos notários, dos oficiais de registro e de seus prepostos, e definirá a fiscalização de seus atos pelo Poder Judiciário.

§ 2º – Lei federal estabelecerá normas gerais para fixação de emolumentos relativos aos atos praticados pelos serviços notariais e de registro.

§ 3º – O ingresso na atividade notarial e de registro depende de concurso público de provas e títulos, não se permitindo que qualquer serventia fique vaga, sem abertura de concurso de provimento ou de remoção, por mais de seis meses.

Segundo o eminente jurista HELY LOPES MEIRELLES, “há delegação quando o Estado transfere, por contrato (concessão ou consórcio público)ou ato unilateral (permissão ou autorização), unicamente a execução do serviço, para que o delegado o preste ao público em seu nome e por sua conta e risco, nas condições regulamentares e sob controle estatal [1].

Na hipótese dos serviços notariais e de registro, a delegação administrativa se dá de maneira peculiar, pois o ato administrativo que a formaliza corresponde à investidura decorrente de aprovação em concurso público, e não por adjudicação em procedimento licitatório ou por ato de autorização/permissão, cabendo ao delegatário, no exercício de sua função, cumprir seu desiderato de acordo com a lei regulamentadora da matéria, sob a fiscalização do Estado.

A regulamentação da matéria disposta no art. 236, da CF/88, foi efetivada pela Lei Federal nº 8.935/94, a qual, em seu art. 20, dispôs sobre a contratação de prepostos pelos notários e oficiais de registros para auxílio nas funções a serem desempenhadas, sendo que o vínculo laborativo seria, em regra, regido pela legislação trabalhista.

Ocorre que, com o advento de referida lei, no Estado de São Paulo, três regimes jurídicos funcionais distintos a que se submetem os serventuários dos Serviços Notariais e de Registro passaram a ser evidenciados: (i) O primeiro deles, anterior à promulgação da Constituição Federal de 1988, é o regime jurídico estatutário, estruturado de acordo com a legislação atinente ao funcionalismo público estadual a Lei nº 10.261/68; (ii) o segundo, vigente no período compreendido entre a promulgação da Constituição Federal de 1988 e a edição da Lei Federal nº 8.935/94, é o regime especial ou híbrido, disciplinado por normas internas deste Tribunal de Justiça os Provimentos da E. Corregedoria Geral de Justiça e (iii) o terceiro, perfeitamente caracterizado a partir da Lei nº 8.935/94, é o regime jurídico privado, submetido à legislação social a Consolidação das Leis do Trabalho.

Esclareça–se que para o grupo dos serventuários já em atividade, quando do advento da nova ordem constitucional e dada a característica sui generis do vínculo empregatício existente com o ente privado no exercício de função pública, previu–se a possibilidade de os serventuários optarem pela transmutação do regime então vigente para o celetista ou, ainda, a permanência do statu quo ante, ou seja, o chamado regime especial ou híbrido, com submissão às regras do Estatuto dos Servidores Civis ou às normas pertinentes editadas pelo Tribunal de Justiça (art. 48, §2º, da Lei nº 8.935/94).

Art. 48. Os notários e os oficiais de registro poderão contratar, segundo a legislação trabalhista, seus atuais escreventes e auxiliares de investidura estatutária ou em regime especial desde que estes aceitem a transformação de seu regime jurídico, em opção expressa, no prazo improrrogável de trinta dias, contados da publicação desta lei.

§ 1º Ocorrendo opção, o tempo de serviço prestado será integralmente considerado, para todos os efeitos de direito.

§ 2º Não ocorrendo opção, os escreventes e auxiliares de investidura estatutária ou em regime especial continuarão regidos pelas normas aplicáveis aos funcionários públicos ou pelas editadas pelo Tribunal de Justiça respectivo, vedadas novas admissões por qualquer desses regimes, a partir da publicação desta lei.

De se destacar, neste diapasão, que a sujeição ao regime jurídico híbrido não garantiu aos serventuários a chamadaestabilidade anômala, prevista no art. 19, do ADCT:

Art. 19 – Os servidores públicos civis da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas, em exercício na data da promulgação da Constituição, há pelo menos cinco anos continuados, e que não tenham sido admitidos na forma regulada no Art. 37, da Constituição, são considerados estáveis no serviço público.

§ 1º – O tempo de serviço dos servidores referidos neste artigo será contado como título quando se submeterem a concurso para fins de efetivação, na forma da lei.

§ 2º – O disposto neste artigo não se aplica aos ocupantes de cargos, funções e empregos de confiança ou em comissão, nem aos que a lei declare de livre exoneração, cujo tempo de serviço não será computado para os fins do caput deste artigo, exceto se se tratar de servidor.

§ 3º – O disposto neste artigo não se aplica aos professores de nível superior, nos termos da lei.

A aludida forma anômala de “estabilização” constitucional do servidor público dedicou–se tão–somente aos funcionários públicos permanentes, estatutários ou celetistas, admitidos pela própria Administração antes da vigência da nova CartaMaior, não se estendendo aos serventuários extrajudiciais. Este, inclusive, é o entendimento consolidado das Cortes Superiores:

CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. ART. 19 DO ADCT. FUNCIONÁRIO DE CARTÓRIO. AUSÊNCIA DE VÍNCULO COM A ADMINISTRAÇÃO. ESTABILIDADE. IMPERTINÊNCIA. 1. A norma do art. 19 do ADCT não socorre o recorrente, que admite jamais ter recebido remuneração dos cofres públicos e ser contratado apenas do Cartório de Distribuição do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios, pelo regime da Consolidação das Leis do Trabalho. 2. Dispositivo constitucional transitório que se aplica somente àqueles servidores públicos em exercício, há pelo menos cinco anos antes da promulgação da Carta de 1988, na administração direta da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, bem como em suas autarquias e fundações públicas. 3. Recurso extraordinário conhecido e improvido. (STF, RE nº 388.589/DF, Relª. Minª. ELLEN GRACIE, 2ª Turma, j. 15.06.2004).

ADMINISTRATIVO. ESCREVENTE SUBSTITUTO. ESTABILIDADE. ART. 19 DA ADCT. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULA 83/STJ. "O art. 19 do ADCT, relativo à estabilidade dos servidores públicos, não se aplica aos serventuários de cartórios extrajudiciais, que podem ser dispensados sem a necessidade de prévio procedimento administrativo" (RMS 30.871/MG, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 16/5/2013, DJe 24/5/2013). Agravo regimental improvido. (STJ, AgRg no AREsp nº 228.163/MG, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, 2ª Turma, j. 10.12.2013).

Com isso, a desvinculação do serventuário extrajudicial de seu cargo, a despeito do regime jurídico funcional a que submetido, dispensaria qualquer procedimento administrativo formal, bastando para tanto a manifestação da vontade no notário ou do oficial de registros, conforme ratificação contida no art. 28, da Lei nº 8.935/94, que garantiu a independência de atuação no exercício de suas atribuições, no que se insere a atividade de contratação dos serventuários.

Art. 28. Os notários e oficiais de registro gozam de independência no exercício de suas atribuições, têm direito à percepção dos emolumentos integrais pelos atos praticados na serventia e só perderão a delegação nas hipóteses previstas em lei.

Pois bem. Estabelecidas estas premissas a respeito da natureza e peculiaridades do cargo ocupado pelas serventias extrajudiciais, inegável que a investidura do notário ou oficial de registro para exercício de função pública lhe confere poder e autoridade de decisão para o exercício de suas atribuições, sujeitando–se, portanto, ao controle da legalidade de seus atos por parte do Poder Judiciário pela via estrita do mandamus.

Note–se que o art. 5º, LXIX, ao tratar sobre a hipótese de cabimento do mandado de segurança, foi enfático e abrangente ao prelecionar a possibilidade de impetração contra quem quer que estiver “no exercício de atribuições do Poder Público”, o que extirpa de dúvidas a possibilidade de o notário ou registrador figurar no polo passivo do referido remédio constitucional.

Em ratificação à tese aqui apresentada, o Excelso Pretório editou o Enunciado nº 510 de sua Súmula jurisprudencial, com o seguinte teor: “Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe o mandado de segurança ou a medida judicial”.

Assim, respeitado o entendimento esposado pelo Juízo “a quo”, tem–se que a autoridade apontada pelo impetrante como coatora é parte legítima para figurar no polo passivo do presente mandado de segurança, uma vez que seus atos, ainda que relativos à contratação e dispensa de serventuários, configuram decisão de autoridade pública e, portanto, sujeita ao controle da legalidade pelo Poder Judiciário.

Merece, pois, ser reformada a r. sentença de primeiro grau e, com fulcro no quanto disposto no art. 515, §3º, do CPC, passa–se ao exame do meritum causaeIn casu, o impetrante foi admitido como serventuário extrajudicial preposto auxiliar no Cartório Oficial de Registro de Imóveis, Títulos e Documentos e Civil de Pessoas Jurídica junto à comarca de Juquiá, em 1º.11.1968, não tendo optado pelo regime celetista após o advento da Lei Federal nº 8.935/94, o que lhe garantiu asubmissão ao regime jurídico híbrido.

Segundo afirma, as normas baixadas pelo Tribunal de Justiça, vigentes à época dos fatos, garantiam–lhe estabilidade na função pública conforme disposição dos Provimentos nº 01/82 e nº 14/91 daCorregedoria Geral de Justiça do Estado. Todavia, ao arrepio destas disposições infralegais, o oficial do cartório teria emitido Termo de Comunicação de Dispensa do serventuário–impetrante, apegando–se apenas em superveniente falta de interesse no prosseguimento do vínculo funcional (fl. 11), circunstância esta que ensejou a impetração deste writ, objetivando a reintegração do impetrante no cargo anteriormente ocupado, além da condenação da autoridade dita coatora ao pagamento das verbas salariais vencidas (fls. 02/09).

Não obstante, como minuciosamente descrito linhas atrás, ainda que submetido ao regime jurídico funcional híbrido, não detinha o serventuário a estabilidade necessária a lhe garantir o direito a prévio procedimento administrativo de dispensa, nem mesmo por força do art. 19, do ADCT, inaplicável ao caso em testilha conforme explanado.

Tratando–se de vínculo funcional não emoldurado por prévio concurso público, ainda que voltada à execução de serviços de interesse público, descabe ao serventuário valer–se das garantias expressa e unicamente reservados aos titulares de cargo de provimento efetivo (art. 41, caput, da CF/88).

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público.

A respeito do tema, confiram–se os seguintes precedentes deste Egrégio Tribunal de Justiça Estadual:

”APELAÇÃO Mandado de Segurança Escrevente do 3º Tabelião de Notas e de Protesto de Letras e Títulos Processo administrativo que culminou com sua demissão Pretensão na nulidade do procedimento demissional por ausência de competência da Comissão Processante Inadmissibilidade Ausência de estabilidade – Sentença mantida Recurso improvido” (Apelação Cível nº 0002631–56.2011.8.26.0510, Relª. Desª. ANA LUIZA LIARTE, 4ª Câmara de Direito Público, j. 30.09.2013).

“APELAÇÃO. Serventuária de cartório extrajudicial que não optou pelo regime celetista. Admissão anterior à Constituição da República de 1988. Normas da Corregedoria Geral de Justiça (CGJ) instituídas pelo Provimento nº 14/91, que era o vigente à época da edição da Lei nº 8.935/94. Regime jurídico 'especial' ou 'híbrido'.

Inexistência de estabilidade. Exoneração (ou demissão, no caso). Possibilidade. Sentença de improcedência do pedido mantida. Negado provimento ao recurso” (Apelação Cível nº 0004227–55.2008.8.26.0292, Rel. Des. OSWALDO LUIZ PALU, 9ª Câmara de Direito Público, j. 26.10.2011).

”FUNCIONÁRIO DE CARTÓRIO EXTRAJUDICIAL REINTEGRAÇÃO DE CARGO Pretensão à estabilidade prevista no artigo 19 do ADCT Impossibilidade O gerenciamento administrativo e financeiro pertence ao titular da serventia, nos termos da Lei 8.935/94 Sentença de improcedência mantida Recurso improvido” (Apelação Cível nº 0375718–18.2009.8.26.0000, Rel. Des. MOACIR PERES, 7ª Câmara de Direito Público, j. 04.04.2011).

Sendo assim, demonstrada a legalidade do ato de dispensa procedido pela autoridade impetrada, independentemente de prévio procedimento administrativo, de rigor a denegação da ordem de segurança. Em que pese a reforma da ratio decidendi contida na r. sentença de primeiro grau, resta mantida a sucumbência do impetrante na demanda mandamental, sendo indevido o arbitramento de verba honorária, em razão do quanto disposto no art. 25, da Lei nº 12.016/2009.

Ante o exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto pelo impetrante, de modo a REFORMAR ratio decidendi contida na r. sentença de primeiro grau, para reconhecer a legitimidade passiva ad causam da autoridade apontada como coatora e, com fulcro no art. 515, §3º, do CPC, DENEGAR A ORDEM DE SEGURANÇA pretendida na inicial, diante da legalidade do ato de dispensa procedido pela autoridade impetrada. Ainda que mantida a sucumbência do impetrante na demanda mandamental, mostra–se indevido o arbitramento de verba honorária, em razão do quanto disposto no art. 25, da Lei nº 12.016/2009.

PAULO BARCELLOS GATTI – Relator.

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Notas:

[1] MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 39ª Ed., São Paulo: Malheiros, 2013, p. 394.

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Fonte: Grupo Serac – Boletim Eletrônico INR nº 6360 | 10/04/2014.

Publicação: Portal do RI (Registro de Imóveis) | O Portal das informações notariais, registrais e imobiliárias!

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